“十八大”報告充分肯定了過去五到十年我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得的歷史性成就，也清醒指出了發(fā)展道路上依然突出的深層次問題，并對如何把握機遇和應對挑戰(zhàn)指明了方向、明確了重點。對于土地整治系統(tǒng)而言，“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高，糧食連年增產(chǎn)”、“生態(tài)文明建設扎實展開，資源節(jié)約和環(huán)境保護全面推進”等是對我們近年來深入推進土地整治工作、加快建設高標準基本農(nóng)田的肯定和褒獎，而“農(nóng)業(yè)基礎依然薄弱，資源環(huán)境約束加劇，制約科學發(fā)展的體制機制障礙較多”等則提醒我們土地整治工作仍需進一步持續(xù)深入開展。為切實貫徹落實“十八大”會議精神，我們要深刻領會“十八大”報告對土地整治工作提出的新任務和新要求，深入研究持續(xù)推進土地整治工作的新思路和新舉措，奮力開創(chuàng)土地整治工作的新局面和新未來。

一、“十八大”會議明確了土地整治工作的新任務、新要求

（一）推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求進一步夯實土地整治平臺。近年來，土地整治工作堅持服務“三農(nóng)”導向，各地通過推進農(nóng)用地整治，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，拓寬了農(nóng)民增收渠道。2003年以來，隨著大批土地整治項目的開工建設，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平提高20余個百分點；僅“十一五”期間，全國土地整治就惠及9100萬農(nóng)民，項目區(qū)農(nóng)民人均年收入增加700余元。同時，各地積極探索農(nóng)村建設用地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等工作，引導財政資金和民間資本投入農(nóng)村開展綜合整治，以及通過挖潛集體建設用地并將結余指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)而獲得返還收益，既改善了農(nóng)村村容村貌和生產(chǎn)生活水平，還推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程、促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。僅“十一五”期間，國家就直接投資2390多億元整治低效、廢棄農(nóng)村建設用地約300萬畝；全國農(nóng)村完成拆舊227.5萬畝，復墾還耕148萬畝，平均節(jié)地率達到40%，節(jié)約的92萬畝指標按規(guī)定用于基礎設施、工業(yè)集聚區(qū)和新城鎮(zhèn)建設。土地整治工作近年來逐步搭建了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺并且成效初顯，但較之“十八大”報告提出的“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”和“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”等要求仍有不小差距，進一步夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎以及促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源均衡配置應該成為新的追求目標。

（二）推進生態(tài)文明建設要求土地整治發(fā)揮更加重要作用。2001～2010年間，全國土地整治補充耕地4200多萬畝，超過同期建設占用和災害損毀耕地面積；建設用地整治廣泛開展，全國節(jié)約集約用地水平持續(xù)提高，單位GDP建設用地降低41%。土地整治在探索走出不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的科學發(fā)展之路方面成效顯著。同一時期，高標準基本農(nóng)田建設日益受到高度關注，僅“十一五”期間，全國就建成高標準基本農(nóng)田1.6億畝，種植農(nóng)田防護林2.75億株，新（修）建溝渠171萬公里、田間道路120萬公里，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素利用效率、增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御災害能力的同時，也優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)景觀，項目區(qū)普遍呈現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連”的用地格局。另外，各地在推進土地整治工作中，綜合運用工程、生物等措施，著力修復、提升土地生態(tài)功能�！笆�一五”期間，各類土地整治工程通過開展坡改梯和實施坡面防護建設等治理水土流失面積2176萬畝，推進工礦廢棄地復墾率從10%提高到15%。土地整治已經(jīng)成為推動生態(tài)文明建設的重要舉措，但較之“十八大”提出的生態(tài)文明建設目標特別是建設美麗中國要求，尚需在促進國土空間開發(fā)格局優(yōu)化、推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變和加大自然生態(tài)環(huán)境保護力度多方面扮演更加重要角色。

（三）健全制度體系要求土地整治加強體制機制法制建設。近年來，隨著土地管理制度改革不斷推進，土地整治工作按照“把權力和責任放下去、把服務和監(jiān)管抓起來”思路，逐步形成“部級監(jiān)管、省級負總責、市縣組織實施”管理體制，集中統(tǒng)一、全面全程的監(jiān)測監(jiān)管體系建設加快，國土與相關部門協(xié)調(diào)合作、部省密切配合與上下聯(lián)動、公眾參與和農(nóng)民認可的工作機制初步建立。此外，通過加快構建財政轉(zhuǎn)移支付制度、完善新增費分配使用辦法，以及加大支持基本農(nóng)田保護和補充耕地重點地區(qū)支持力度等，在統(tǒng)籌兼顧的同時做到了重點突出，確保了相關地區(qū)土地整治目標任務的順利完成；通過激勵地方探索實行靈活多樣的土地整治實施方式，以及引入社會資本、民間資本參與土地整治，推動了土地整治因時因地制宜和順暢推進。相關體制機制的逐步建立增強了土地整治工作的發(fā)展后勁，但相對“十八大”報告提出的“加快形成符合科學發(fā)展要求的發(fā)展方式和體制機制”、“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”、“加強生態(tài)文明制度建設”等要求而言，制約土地整治工作科學發(fā)展的體制機制障礙目前仍然存在、改革創(chuàng)新困難尚存，而法制建設滯后更是嚴重影響了土地整治工作持續(xù)健康發(fā)展。

二、土地整治工作落實“十八大”會議精神的新思路、新舉措

（一）持續(xù)深入推進土地整治，不斷夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺。要不斷夯實以土地整治為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺，促進城鄉(xiāng)土地要素自由流轉(zhuǎn)和公共資源均衡配置。一要加快推進高標準基本農(nóng)田建設。以分解落實8億畝高標準農(nóng)田建設任務和參加編制全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃為契機，以500個高標準基本農(nóng)田示范縣建設為抓手，加快推進市縣級土地整治規(guī)劃編制實施工作，指導地方編制實施高標準基本農(nóng)田建設實施方案，加強日常指導和督促檢查，確保完成今年1億畝建設任務。二要加快推進重大工程示范省建設。加強對“土地整治重大工程和示范省建設推進會”各地經(jīng)驗的總結提升，督促在建重大工程和示范省建設加快進度，做好驗收準備和年度評估，同時，積極謀劃新一輪土地整治重大工程，做好新申報項目評審論證工作。三要有序化推進城鄉(xiāng)建設用地整治。穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設用地整治，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在保護生態(tài)環(huán)境前提下，合理開發(fā)利用低丘緩坡與戈壁荒灘等未利用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局，促進實現(xiàn)土地要素城鄉(xiāng)之間合理流動和經(jīng)濟社會發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享。

（二）深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設美麗中國平臺。近年來，土地整治內(nèi)涵已從單純的農(nóng)用地整治轉(zhuǎn)變?yōu)楹�括農(nóng)用地、農(nóng)村建設用地和城鎮(zhèn)建設用地的綜合整治，從零星分散開展轉(zhuǎn)變?yōu)榧�中連片、整村整鄉(xiāng)推進，從主要補充耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫾黾痈�地�?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)、推進農(nóng)村建設、增加農(nóng)民收入和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展�！笆�八大”報告針對當前資源約束趨緊、環(huán)境污染加重和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，把生態(tài)文明建設放在突出地位，明確提出要“努力建設美麗中國。為此，我們要在大力推進生態(tài)文明建設過程中進一步深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設美麗中國的基礎平臺。當前亟需從提升資源環(huán)境承載能力、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提高資源開發(fā)利用效率、加強自然生態(tài)環(huán)境保護，以及優(yōu)化提升生產(chǎn)生活條件等角度入手，促進土地整治工作向國土綜合整治領域延伸和發(fā)展，特別是要加強土地整治與低丘緩坡利用、戈壁荒灘開發(fā)、城鎮(zhèn)“三舊改造”、海域環(huán)境整治、生態(tài)屏障建設、受損生態(tài)修復等有機結合，促進形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地整治，著力優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，促進形成科學合理的國土空間開發(fā)格局。一要落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略推進差別化土地整治。東部地區(qū)要積極開展城鄉(xiāng)建設用地整治，積極探索土地整治新機制；中部地區(qū)要加強田、水、路、林、村綜合整治，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障科學發(fā)展用地需求；東北地區(qū)要大規(guī)模開展基本農(nóng)田整治，加大資源枯竭地區(qū)土地復墾力度，積極開展舊工業(yè)區(qū)整治；西部地區(qū)要推廣生態(tài)型土地整治模式，加強坡耕地整治。同時，要加大對老、少、邊、貧地區(qū)土地整治扶持力度，加強基本口糧田建設，促進發(fā)展特色農(nóng)林牧業(yè)。二要適應主體功能區(qū)建設要求加強土地整治管控。優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)要積極開展城鎮(zhèn)工礦用地整治，大規(guī)模開展基本農(nóng)田整治；重點開發(fā)的城市化地區(qū)要大力推進田、水、路、林、村綜合整治，促進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要強化耕地保護，大規(guī)模建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田；重點生態(tài)功能區(qū)要積極開展坡耕地整治，實施土地生態(tài)環(huán)境整治示范工程。

（四）協(xié)調(diào)開展生態(tài)環(huán)境整治，切實加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護。要在加強協(xié)調(diào)土地整治與生態(tài)建設、降低土地整治對生態(tài)環(huán)境破壞的同時，加大生態(tài)環(huán)境整治力度，促進保護和形成良好生態(tài)環(huán)境。一要降低對生態(tài)環(huán)境負面影響。改進農(nóng)用地整治方式，降低土地平整對地貌形態(tài)和天然植被破壞程度，減少對土壤環(huán)境、水文狀況、局部小氣候和生物多樣性的不利影響；充分考慮土地資源適宜性和生態(tài)環(huán)境影響，科學合理開發(fā)利用未利用地資源。二要加快推進土地復墾工作。加大歷史遺留損毀土地復墾力度，“十二五”時期歷史遺留損毀土地復墾率要達到35%以上；全面實現(xiàn)生產(chǎn)建設活動新?lián)p毀土地復墾，加快推進礦山生態(tài)環(huán)境治理修復和綠色礦山創(chuàng)建；及時復墾災害損毀土地，促進災害易發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設。三要針對性開展生態(tài)環(huán)境整治。配合實施重大生態(tài)修復工程，推進水土流失、荒漠化、石漠化、鹽堿化、沙化、污染等不同類型土地退化的綜合治理，以流域為單元推進水土環(huán)境綜合整治，以及要結合海洋功能區(qū)劃加強海域環(huán)境綜合整治等，切實增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和保護生物多樣性。

（五）深入推進政策制度創(chuàng)新，完善土地整治體制機制法制。在總結提升實踐經(jīng)驗基礎上，加強政策研究和制度供給，加快形成符合土地整治科學發(fā)展要求的體制機制。一要進一步健全土地整治管理體制。加快調(diào)整完善各級國土資源部門土地整治管理職能，按照國家監(jiān)管、省級負總責要求，建立健全職責明確、各有側(cè)重、上下聯(lián)動、監(jiān)管和實施有力的管理體制。二要進一步健全土地整治工作機制。加快建立“政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體、國土搭臺、部門參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作機制，構建政府及相關部門共同推進的責任制度，充分尊重人民群眾的主體地位，引導和規(guī)范社會力量。三要加快完善農(nóng)用地整治激勵機制。加大中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，構建區(qū)域補償機制，完善新增費分配制度，資金分配和項目安排重點向500個高標準基本農(nóng)田示范縣傾斜。四要加快完善土地整治監(jiān)管制度。升級完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，將高標準基本農(nóng)田建設作為重要指標納入監(jiān)測監(jiān)管，探索建立權威數(shù)據(jù)指標體系和發(fā)布制度，定期編制監(jiān)測監(jiān)管分析報告。五要積極推進土地整治法制建設。適應土地整治工作需要，加快推進土地整治條例研究編制工作，鞏固強化土地整治法制基礎。